人民陪审员制度中事实审与法律审分离机制研究

李 斌

（本文刊登于《审判新视野》2015年第4期）

论文提要：

人民陪审员制度是我国人民司法制度的重要组成部分，它具有重要的司法民主、司法公正以及司法监督的价值功能，对我国的司法审判实践具有十分重要的意义。《 最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》规定，人民陪审员参加合议庭评议案件时，有权对事实认定、法律适用独立发表意见，并独立行使表决权，即我国人民陪审员制度兼顾事实审和法律审，这导致在司法实践中出现困境，诸如人民陪审员自身不具备法律审的素质、对自身职责尤其是法律审定位缺失、人民陪审员的法律审受行政权制约明显。党的十八届四中全会提出，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。鉴于司法实践中出现的问题和当前司法改革的形势，本文对人民陪审员制度中事实审与法律审分离的必要性与可行性进行分析，必要性分析包含现代法治理念的必然追求、参审权独立行使的实践需求与司法民主价值功能的基本要求三个方面，可行性分析包含具有广泛的群众基础和相关的法律规定作支撑、国外事实审与法律审分离已有先例及国内试水事实审与法律审分离已见成效三个方面。在此基础上，本文提出事实审与法律审分离的解决之道，具体包括建立并完善相关的法律依据、规范人民陪审员的选任条件、明确界定陪审案件的范围、保障人民陪审员独立进行事实审以及明确划分法官与人民陪审员的职能并建立人民陪审员工作问责制五个方面，力求人民陪审员制度所蕴含的价值功能和现实意义得到更长足的发挥。

以下正文：

我国的人民陪审员制度渊源于新民主主义革命时期，在吸收和借鉴前苏联陪审制度经验的基础上，经过不断地发展和总结，形成了现有的人民陪审员制度。人民陪审员制度作为一项重要的司法制度得以确立和发展，在发扬司法民主、吸纳社情民意、强化司法监督、促进司法公正、提升司法公信、缓解司法资源不足等方面，起到了积极作用。然而，几十年的司法实践中，人民陪审员在审理案件时一直兼顾事实认定与法律适用两方面，即事实审和法律审，导致在司法实践，尤其是法律审过程中，出现了诸多问题。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，这为人民陪审员制度改革明确了方向和目标，这一举措也恰好为我们研究事实审与法律审分离机制提供了宝贵的启示和依据。

一、人民陪审员制度中事实审与法律审混同造成的困境

在世界范围内，陪审员制度主要分为英美法系的陪审团制度和大陆法系的参审制度两种。英美法系国家的陪审员只参与案件的事实审而不参与法律审。大陆法系国家的陪审员与英美法系国家的陪审员不同，在案件审理时既负责事实认定，又负责法律适用。我国当前的人民陪审员制度基本属于大陆法系的参审制，人民陪审员既参与事实审，也参与案件的法律审。《 最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》明确规定，人民陪审员参加合议庭评议案件时，有权对事实认定、法律适用独立发表意见，并独立行使表决权。这为人民陪审员在长期司法实践中兼顾事实审与法律审提供了法律依据，然而两者的混同，并未达到理想的效果，尤其是在参与法律审方面陷入困境。

（一）人民陪审员自身不具备法律审的素质

参与审判是一项重要的司法职能，它要求“以事实为依据，以法律为准绳”作出判决。人民陪审员大多来自普通民众，他们具备丰富的生活经验或专业知识，在依赖生活经验或专业知识进行事实审方面具有相应的条件和能力，但因其不具备法律知识背景，甚至对法律常识知之甚至少，使其参法律审时远远超出其能力范围，很难做到对法律条文形成准确有理解，从而导致他们在评议案件时不能对法律适用问题作出行之有效地判断，并提出具有建设性的意见，最终难以作出正确的裁决。有学者早在2001年就指出，中国的人民陪审员制度存在的根本问题，在于让非职业法官解决法律专业问题。 同时，审判经验匮乏也是人民陪审员参与法律审的障碍，由此作出的裁决也很难得到社会公众的认可，有失人民陪审员制度追求公平正义的设计初衷。 

（二）人民陪审员对自身职责尤其是法律审定位缺失

我国人民陪审员制度虽然已有几十年的发展历程，但由于在现行宪法中并没有规定，加之法制宣传力度不够，许多人根本不知道自己享有参与陪审权利和相关职责。一些人即使成为陪审员，也不十分清楚职责所在，认为自己的工作可有可有，参审意识不强。在参与庭审过程中，主审法官往往为有效控制庭审节奏，除在归纳争议焦点时会与人民陪审员沟通，其他情况一直在主导，而陪审员只是坐庭陪审，没有表达意见的机会，这也使人民陪审员对参审丧失积极性。在合议案件时，尤其遇到法律审问题，面对业务能力强、办案经验丰富的法官，自然而然盲从主审法官的意见。此外，各地法院由于办案力量不足，且案件量逐年攀升，将人民陪审员作为法院审判力量的补充，甚至出现人民陪审员常驻法院，工作性质和内容也由陪审转变成送达、订卷等事务性工作，这导致他们根本无法真正实现陪审，不仅法律审，有时连事实审也难以落实。

（三）人民陪审员的法律审受行政权制约明显

2004年，全国人大常委会通过的《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定规定》第八条规定，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。由此可见，人民陪审员的选任最终由法院和人民代表大会常务委员会确定，而且人民陪审员参与陪审的酬劳一般由法院支出，从而导致人民职审员从选任到管理过程中始终受制于法院，产生依附关系也就不言而喻。当然，陪审员自身知识、经验等不足同样遭到质疑，因此需要法官的引导和协助，并对其进行一定程度的制约。 从而当人民陪审员参与陪审时，出于现实制约和心理上的弱势地位，导致其难以真正独立地发表意见，一般法官的意见，他们都表示同意。此外，部分地区人民陪审员常驻法庭，且由法院支付酬劳的状况，使法院几乎将其视为“临时工”，充当廉价劳动力，所以当合议案件时，“临时工”对“公务员”，“非法律人士”对“法官”，自然使他们不敢发表独立的意见，法律审最终流于形式。

二、人民陪审员制度中事实审与法律审分离的必要性   

前面简要论述了人民陪审员在参审与法律审过程中遇到的现实困境，而实际上，我国人民陪审员制度在整体上存在仍旧不少问题，诸如“陪而不审”、“审而不议”等问题饱受诟病，甚至一段时期内，还出现了 “存废之争”的激烈讨论。任何制度都不是完美的，都需要不断地改进和完善，我国人民陪审员制度亦是如此。诚如中国人民大学教授陈卫东表示，在近些年的案件审理中，人民陪审员的作用不容忽视，不仅体现了司法的民主和公开，对一些案件的客观公正审判发挥了很大作用， 如何充分发挥人民陪审员制度的作用，我们可以考虑将事实审与法律审分离开，而且将二者分离确有必要。

（一）现代法治理念的必然追求  

我国的人民陪审员制度产生于特定的历史时期，当时处在新民主主义革命时期，革命政权刚刚建立，让广大人民群众既参与事实认定，又参与法律适用，充分体现了走群众路线的民主原则和监督司法的政治功能，加之当时的法律并不健全，产生了良好的社会效果和政治效能。正如托克维尔所说，陪审制度首先是一种政治制度。 而今，随着经济社会的不断发展，我国开始实施依法治国基本方略，大力建设社会主义法治国家。法治是与人治相对立的一种治国方略，强调以法治国、法律至上，法律具有最高的地位。法律体系的日益完备，对人民陪审员的法律审也是极大的冲击。中国人民大学陈卫东教授就表示，未来的陪审员制度中，事实认定发挥司法民主，法律适用交给法官，既能发挥人民陪审员制度的特点，让人民陪审员根据自已的专业更好地发挥对事实认定上的补充功能，同时又能避免他们对自己不熟悉的法律问题作出误判。 依法治国，公平正义，这是建立法治中国的希望，而人民陪审员制度的改革决定让人民陪审员从自身的实际情况来完成事实审，是对这制度改革的有力回应，是对法治理念的完美诠释。

（二）参审权独立行使的实践需求

人民陪审员制度设立的目的是为了让广大人民参与司法审判，而且现行制度规定，人民陪审员在案件审议时有权独立行使表决权，但实践中却并无法真正做到独立，原因正如前面提到的选任和管理上行政职权色彩浓重和自身素质问题等。与此同时，我国正处在依法治国理念的背景下，法律体系日益健全和完善，且体系庞杂，更新速度快，给人民陪审员在法律审问题上带来了重重阻力。即使法律专业人士也需要深入学习研究，并在实践中不断积累经验，方能运用自如，何况是非法律专业人士的人民陪审员，要理解大量的法律规定并运用到法律审中，必然难上加难。当前，司法改革提出法官实行员额制，也是在力求培养精英法官，更好地运用法律裁判案件，因此法律审由精英法官来负责处理更恰当。中国政法大学法学院副院长焦洪昌称，人民陪审员只参与审理事实认定，不再审理法律适用问题更符合司法规律。 在事实审方面，则无论社会和法律体系如何变化更迭，人民陪审员都可以按照自己的专业知识和社会经验独立做出判断，也更加自信，不会出现人民陪审员对法律的正确适用缺乏自信，可能导致其对事实问题也不敢做出判断，从而充分发挥人民陪审员制度的功能。

（三）司法民主价值功能的基本要求

在世界范围内，不管是实行陪审团制、参审制还是观审制，陪审制度设立的初衷都是为了彰显司法民主的价值功能，即让广大的国民参与到司法审判中来，从而体现出司法民主的价值追求。我国的人民陪审员制度亦不例外。吸收社会民众参与审判的意义，在于通过民众的参审，将群众的智慧引入司法渠道，弥补职业法官在认定事实方面所长期存在的缺陷与思维定势，由于不同陪审员的工作性质与生活经验不同，所以在事实认定方面，使审判更加具有合理性，做出的判决也能够更加容易受到民众的理解与支持。 由此，赋予人民陪审员事实审的同时兼顾法律审，则可能导致人民陪审员或因自身能力不足而流于形式，或因法官化倾向严重进而成了准法官，具有和法官同样的职业思维习惯和思维定势，这就有悖人民陪审员制度设计的初衷，即司法民主的价值追求。习近平总书记曾提出，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。如何做到在每一个司法案件中都感受到公平正义，首先要让其感受到司法民主，而让事实审与法律审进行分离，正是司法民主价值功能的基本要求。

三、人民陪审员制度中事实审与法律审分离的可行性

一项制度无论在理论上多么完善，但最终的落脚点仍是在实践中得以运行，那么我国人民陪审员制度中事实审与法律审分离是否可行，以下将从三个方面加以分析：

（一）具有广泛的群众基础和相关的法律规定作支撑

随着我国依法治国基本方略的大力实施，法治理念深入人心，民众法律意识不断提高，参与司法审判的意愿日益增强。在此背景下，将人民陪审员制度中事实审与法律审分离，让陪审员只负责事实认定，无疑增加了陪审员参审的积极性。例如无锡南长法院，着力推行陪审员选任自荐形式，目前，人民陪审员队伍已由51名扩大到81名，其中20人是自荐当选，自荐率达25%。 由此可见，民众参与司法审判的意愿之强烈。与此同时，党的十八大四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出完善人民陪审员员制度，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。后全国人大常委会授权最高人民法院在北京、江苏等10个省市，各选5个法院开展人民陪审员制度改革试点式作，随后出台的《人民陪审员制度改革试点方案》中，也明确提出了事实审与法律审分离的问题。有了明确的法律保障，加之后续的试点改革，事实审与法律审分离必定会在司法实践中逐步推广，不断完善。

（二）国外事实审与法律审分离已有先例，即英美法系的陪审团制度

我国的人民陪审员制度基本属于大陆法系的参审制，在参与案件审理时，并没有明确的职能分工，人民陪审员既负责事实认定，也负责法律适用。现将人民陪审员与法官的职责予以划分，实际上是向英美法系的陪审团制度迈进了一步，而陪审团制度也为我国人民陪审制度事实审与法律审分离提供了借鉴。英美法系的陪审制度起源较早，发展到今天已经非常成熟。英美法系的陪审团制度，分为大陪审团（又称起诉陪审团）与小陪审团（又称审判陪审团）。在审判陪审团参与审判中，始终强调法官与陪审员的职责分工，将案件审理分为事实认定与法律适用这两部分，在事实认定方面，充分注重社会民众的生活经验; 在法律适用方面，充分体现了法官对于法律专业技能的肯认，达到最大限度的扬长避短，保证了庭审的公正。另外，陪审员在案件事实认定方面的主动性，能够弱化甚至消弭法官在庭审前对于本案所形成的内心确信，可以有效避免法官先入为主，确保司法公正。 我国当前的人民陪审员制度与英美的陪审团制度在许多方面存在着差异，事实审和法律审分离方面也是刚刚起步，因此，我们还需不断研究和实践，使其尽早在我国法治环境中迅速发展。

（三）国内试水事实审与法律审分离已见成效

党的十八大四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题的改革方向后，我国一些地区法院就已经尝试在案件审理时将事实审与法律审分离的陪审模式，并初见成效，如河南、陕西等地的人民陪审团制度等，其中比较典型江苏省人民陪员制度改革试点之一的无锡南长法院。南长法院选择取了民间借贷、涉房屋类纠纷、婚姻家庭类纠纷以及被告人不认罪刑事案件四大类案件作为试点范围，规定陪审员只参与审理事实认定问题，庭审后分“事实认定”和“法律适用”两进行合议庭评议，遵循“百姓心中的那杆秤”来评判事实真伪，法律适用问题则由法官决定。通过明确陪审员和法官之间的分工，发挥各自优势，让术业有专攻，提高陪审质量。 下面是南长法院的一个真实案例：一对夫妇多次售卖假烟，因涉案金额较大而被公诉。在涉案金额计算上，检方以每盒50-70元计算，而陪审员发现其实际销售价仅为每盒30元左右，因而提出不同的看法，最终法院采纳了陪审员的意见 。由此可见，相对于专业的法律适用问题，陪审员丰富的社会经历和生活经验，往往更贴近民心，更有利作了既合法理又合情理的裁决。

四、人民陪审员制度中事实审与法律审分离的解决之道

改革和完善人民陪审员制度契合我国依法治国的理念，将事实审与法律审分离顺应当前的司法改革形势，因此我们还要从实际出发,不断探索新的解决之道,使其在保障司法民主和公平正义方面发挥真正的作用。

（一）建立并完善相关的法律依据

从世界范围看,大多数国家《宪法 》文本规定了陪审制度,不论形式如何,该制度是一项宪法原则。这既有公民权利的宣示意义 ,也有对司法机关权力运行的直接制约意义。 发挥人民陪审员制度效能，要有针对性地强化人民陪审员制度的法律地位，并使之成为公民的一项基本权利。让人民群众在不断提升的人民陪审员制度公信度和司法公信力中，感受到公平正义。 我国第一部宪法即1954年宪法规定了人民陪审员制度，后虽在1982年宪法中将其删掉，但始终没有否认该制度的合理性和合法性。我国现行宪法中没有规定人民陪审员制度，但恢复人民陪审员制度的宪法地位势在必行。将人民陪审制度上升到宪法保障的高度 ,有助于在新的历史时期体现以人为本、司法为民的法治理念, 进一步明确陪审制度的宪法基础。在恢复人民陪审制度的宪法地位时 ,应当使人民陪审实现从“权力”到“权利”的转变,即在宪法上赋予公民启动陪审程序的权利。 此外，我国现行法律规定中，有关人民陪审员制度的主要有 《人民法院组织法》、《民事诉讼法》、《 刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》、《 最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》等。这些规定有的已经不适应时代的发展要求，甚至存在互相矛盾的地方，尤其是在十八大四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后，对人民陪审员制度改革提出许多新的要求和建议，因此，有必要在总结各法律规定和实践经验的基础上，制定一部专项法律《人民陪审员法》，这也是法律界期盼已久的一部法律。《人民陪审员法》应当进一步细化人民陪审员的遴选办法、权利义务、陪审范围等，增加制度的可操作性，尤其在职责划分时应明确人民陪审员只负责事实认定，通过专项法律的形式将其确定下来，能够引起社会各界的足够重视，对人民陪审员自身准确定位和身份认同有极大的促进作用。

（二）规范人民陪审员的选任条件

目前，陪审员制度存在的突出争议之一就是陪审员的代表性问题。 现将陪审制度中事实审与法律审分离，实际是为了充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，那么在人民陪审员的选任条件时，应着重在广泛性和代表性上体现这一优势。首先，年龄条件应当提高。正如中国政法大学法学院教授洪道德认为，陪审员很多要求的是生活经验和社会阅历，年龄越大对社会的了解越清楚， 更有利于充分反映民意进行事实认定。中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《方案》）将担任人民陪审员的年龄条件从23周岁提高到28周岁，符合人民陪审员只负责事实审的现实需要。其次，学历条件不应设限。基于陪审制度的民主价值，各主要法治国家均未对陪审员的学历设定限制。《方案》也提出，将学历条件从“一般为大专以上文化学历”改为“一般应具有高中以上文化学历”,农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。这是对人民陪审员学历放宽的一个良好开端。陪审制对担任陪审员的公民的基本要求是，他必须有具备客观认识事先正确判断矛盾的能力。公民认识和判决能力决定于多方面的因素，其中最主要的是他日常生活经验和社会阅历。一般而言，公民的日常生活经验和社会阅历越丰富，他对矛盾纠纷的认识和判断就会越准确，但这与学历并不存在必然、直接的对应关系。 最后，平衡人民陪审员的结构比例，保证党员与群众、城市居民与农村居民、公职人员与非公职人员的陪审员享有平等的参与陪审的机会。

（三）明确界定陪审案件的范围

《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》规定了适用陪审制度的案件范围，主要包括两大类，即社会影响较大的刑事、民事、行政案件；刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。现将事实审与法律审分离，人民陪审员只负责事实审的情况下，陪审案件的范围及时调整至关重要。以许霆案为例，该案在一审中没有将其列入陪审范围，导致案件最初的判决结果，引起社会舆论强烈不满。此案经一审后二审，二审后发回重审，重审后又二审，最终由无期改判为五年有期徒刑，最终反映了民意，也缓解了司法与民意、之间的冲突和矛盾。对这样社会关注度较高的案件，如果一开始就适用人民陪审员制度，让来自普通民众的人民陪审员表达民意，就不会出现最初作出这既伤害人民感情又损害了司法威严的裁决。因此，许霆案中陪审员的失声，与我国陪审制度的适用范围不明确有关。 目前，我国人民陪审员可以参与陪审的案件包括刑事、民事和行政案件。对于民事案件，将与日常生活联系紧密且社会关注度较高的案件均列入陪审范围更为合适，如婚姻家庭、医疗事故等。刑事案件亦是如此，只是在确立陪审范围时，应更注重是与民众日常生活联系紧密的案件，因为刑事犯罪规定日益细化，体系庞杂，单就罪名可能就让很多人闻所未闻，更谈何参与审理。行政案件往往具有较强的专业性与技术性，且大多涉及行政裁量权的行使，其性质并非单纯意义上的法律争议，因此应把重点落在人民陪审员审理案件事实认定问题上。 我们必须看到即使事实审与法律审分离，适合事实审案件具体范围仍需要在实践中不断摸索和总结。

（四）保障人民陪审员独立进行事实审

人民陪审员制度中事实审与法律审分离，更加有利于人民陪审员利用自身的民间智慧对案件进行公正的裁决，但必须以独立进行事实审为前提。首先，在选任和管理上，由地方人大设立专门机构，将符合条件的人员列入候选陪审员名单，建立陪审员感诚信档案，法院在审理案件需要陪审员参审时，从名单中随机抽取，杜绝人民陪审员“驻庭”现象。人民陪审员的选任和管理不再受到法院的制约，有利于独立地行使参审权，进行事实认定。其次，在案件合议上，由过去事实认定和法律适同时合议改为分别合议的形式。在庭审结束后，人民陪审员和法官就事实认定先进行合议，合议结束后，再由法官对法律适用进行合议。意见不能达成一致的情况下，交由审判委员会讨论决定。最后，在经费支出上，实行地方财政单独拔款方式。有的基层法院开展陪审工作难以获得财政拨款，只能通过自行统筹的方式解决资金问题。自行统筹方式稳定性不足，制约了工作开展。 同时，法院支付也造成了人民陪审员在经济地位上依附法院，不利于人民陪审员参审的独立性。

（五）明确划分职能并建立人民陪审员工作问责制

英美法系的陪审团制度中，陪审团负责案件的事实认定，法官负责更为专业的法律适用领域，法官与审员在职权划分上处于横向分割，各管一处，而对于参审制来说，则没有如此鲜明的职权分配。 党的十八大四中全会虽提出逐步人民陪审员的改革措施，是职责划分的一个开端，应当在司法实践中积极运用。此外，人民陪审员的权力与义务不对等也是目前存在的事实 如人民陪审员虽然享有独立表决权， 但是当案件存在错案可能的时候，其责任又在承办法官， 人民陪审员并不对其承担责任， 导致人民陪审员客观上游离于案件的责任主体范围之外。 对于陪审员参与事实审案件时，亦应承担事实审方面的责任，其参与法律审的每个环节、尤其是事实合议时的意见都应签名留痕，如因徇私舞弊等行为造成错案时，则应追究其相应责任，可以通过处以不同金额的罚金形式予以惩罚；严重的取消陪审员资格并记入诚信档案；构成犯罪的，应当承担相应的法律责任。

五、结语

人民陪审员制度是人民参与司法审判、实现司法民主的重要途经，在经历了漫长曲折的发展历程后，已经取得了社会各界的广泛认可。但尚处于起步阶段，在司法实践中还存在一些问题，在发挥人民陪审员在事实认定、实现司法民主的价值功能，还需要我们进行长期的研究，并不断探索。正如施鹏鹏和一些改革拥护者认为，推动人民陪审员制度的深化改革只是一个支点，更重要的意义是借由一个独立的人民陪审员加入到审判格局中，成为撬动中国法治建设的杠杆。