人民法院推进法治化营商环境建设的探索与实践
——以丹东市中级人民法院服务和保障优化营商环境建设为视角
文/王玉砚
（本文刊登于《人民司法》2017年第34期）
营商环境就是生产力，它是指影响市场主体生产、经营的各种状况和条件的总和，包括政治环境、法治环境、社会环境、市场环境等影响市场主体的多方面因素。党的十八届五中全会明确提出，要完善法治化的营商环境，这不仅是依法治国的必然要求，更是推动我国经济转型升级、夺取全面建成小康社会伟大胜利的关键所在。最高人民法院强调，要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，立足审判执行工作实际，充分发挥司法职能作用，努力营造稳定公开透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，积极服务国家经济社会发展大局。
丹东是中国最大的边境城市，地处东北亚中心地带，紧邻朝鲜民主主义人民共和国，是东北亚经济圈、环渤海经济圈重要交汇点，是连接朝鲜半岛与中国及欧亚大陆的主要陆路通道，具有沿海、沿江、沿边的独特优势。近年来，丹东市充分利用地缘优势，积极融入国家“一带一路”战略，商贸经济发展迅速。与此同时，丹东的营商环境建设与市场主体的期待相比，仍存在一定差距，主要表现为合同诈骗、电信诈骗等经济犯罪时有发生，影响社会诚信；边境贸易纠纷增多，涉外企业风险防控意识不足；招商引资不规范，合同履行纠纷增多；知识产权意识淡薄，保护工作亟待加强；依法行政能力有待提高，政商关系需要进一步规范。这些问题阻碍优化营商环境建设，制约了全市经济社会振兴发展。丹东市中级人民法院从推进法治化营商环境建设出发，充分发挥司法职能作用，积极作为，勇于担当，为营造稳定公开透明、可预期的营商环境提供有力司法服务和保障。
一、强化依法保障，推出优化营商环境制度措施
立法保障和制度化建设是优化营商环境工作有效开展的前提条件。2016年12月，辽宁省人大常委会颁布了《辽宁省优化营商环境条例》，这是东北首个优化营商环境的省级地方法规，是我省将优化环境建设纳入法治化、规范化轨道的重要里程碑。
丹东中院深入贯彻落实《辽宁省优化营商环境条例》和省委、市委关于优化营商环境的决策部署，从推进“美丽丹东”建设和新一轮全面振兴发展出发，结合工作实际，制定了《关于全市法院积极发挥审判职能服务和保障“六大战略” 实施 努力建设让广大群众拥有更多获得感的美丽丹东的实施意见》。该意见共六节三十条，从营造和谐稳定的社会环境、公平有序的市场环境、持续健康的发展环境、诚信守法的人文环境等方面提出了切实可行的具体措施，为优化丹东营商环境建设、推进“六大战略”实施提供了有力的制度保障，并得到了市委领导的批示肯定。
为充分发挥审判职能作用，促进法治化营商环境建设，经过充分调研论证，丹东中院又出台了《关于为优化营商环境建设提供司法保障和服务的意见》。该意见围绕打造安全稳定的营商环境、切实加强产权的司法保护、维护和谐劳动关系、推动建立多元化商事纠纷解决机制、着力推动信用体系建设、全面规范司法行为等内容，提出了十六条具体措施。这是丹东中院全面落实全市优化营商环境大会精神和市委提出的优化营商环境建设要求，保障和促进“招商引资项目建设年”实施的又一重要举措，对于进一步规范司法行为，提升司法公信力，推进全市法治化营商环境建设具有重要意义。
二、发挥司法职能，积极维护市场主体合法权益
社会主义市场经济本质上是法治经济。 法治既是营商环境的题中应有之义，也是推进营商环境建设的重要抓手。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，人民法院在保障市场主体合法权益、构建法治化营商环境中发挥着不可或缺的重要作用。人民法院通过公正司法，充分发挥审判职能，能够赋予市场主体明确的利益预期和较强的投资信心，更好地吸纳人才、资金和技术的汇聚；能够保护市场主体的平等地位和意志自由，提升市场主体的诚信意识，为市场主体提供安全、有序的投资经营环境；能够用明确的法律规则来确认和维护市场主体的合法权益，保护权益人不受非法侵犯，为市场主体提供有效的权利救济途径，维护和促进营商环境的良性发展。
安定的社会环境和有序的经济秩序是构建法治化营商环境的重要目标。丹东中院通过发挥刑事审判职能，依法严惩破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序、侵犯财产等刑事犯罪以及招商引资、项目审批、税收征管中的行贿受贿、渎职等犯罪，依法支持保障各类市场主体投资兴业，为市场主体提供安全、安定、安心的投资创业发展环境。通过依法审理民商事案件，坚持平等保护原则，充分保障各类市场主体法律地位平等、权利保护平等、发展机会平等，充分发挥市场的无形之手在优化资源配置中的决定性作用，推动形成平等有序、充满活力的投资经营环境，促进市场经济规范有序运行。针对我市边境贸易发达，涉外民商事纠纷案件频发的特点，丹东中院以服务保障经济发展和社会稳定为切入点，积极探索新形势下涉外民商事案件审判工作的新思路，在平等保护中外当事人合法权益、妥善化解矛盾纠纷的同时，积极引导全市涉外企业提高风险防控意识，切实为“开放兴边”战略提供优质高效司法保障，促进全市边境贸易持续健康发展。与此同时，丹东中院制定《社会矛盾纠纷排查化解专项行动方案》，积极发挥人民调解、劳动仲裁、行业协会等非诉讼纠纷解决机构的作用，推动建立特邀调解制度、商事调解中心、诉调对接中心等全方位多元化商事纠纷解决机制和平台，努力为市场主体提供更加便捷有效的纠纷解决渠道，确保实现“五个坚决防止” 目标。
执行工作是保障市场主体合法权益得以实现的最后环节。丹东中院将清理执行积案作为破解“执行难”的突破口，紧紧依靠市委领导，推动构建综合治理执行难工作格局，加快推进各职能部门联动的失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设，对抗拒、妨害、规避执行行为进行严厉打击，对有财产而抗拒执行或规避执行的民商事合同特别是涉企合同被执行人，按法定程序列入失信被执行人名单，并依法采取失信曝光、限制融资贷款、限制高消费、限制出境等措施进行联合惩戒，真正做到“一处失信，处处受限”。进一步规范执行流程，细化重要节点工作标准，明确执行权力运行边界，通过执行信息公开和全程留痕，做到规范执行、“阳光执行”。加强执行宣传，弘扬诚信精神，形成各方理解、支持法院执行工作的社会舆论氛围，切实将解决“执行难”落到实处，依法保障市场主体胜诉权益及时实现。
三、支持依法行政，构建“亲”“清”新型政商关系
健康、规范的政商关系是优化营商环境的润滑剂和助推器。改革开放以来，我市各级政府不断深化对市场经济发展规律的认识，积极帮助市场主体排忧解难，推动政府职能由全能型向服务型转变，政商关系总体上保持了良好态势。但是，我们也要清醒的认识到，政府不当干预市场、拒绝或拖延履行法定职责、行政审批周期较长的现象在招商引资活动中仍较为突出，部分执法人员依法行政意识不强、素质不高，越权执法、重复执法、任性执法甚至权力寻租等问题依然存在。“权力就像一把火，企业家离远了得不到温暖，离得太近又会被烧伤。” 政商之间如何把握交往的分寸,考验着政府和市场主体的智慧。习近平总书记提出建立以“亲”“清”为核心内容的新型政商关系，对政商关系作了新的定位，解决了政商关系公私难分、亲疏难论、清浊难辨的现实问题，在理论上和实践上对破解当前政商交往难题给出了明确答案。新型政商关系的构建，既需要政府和市场主体的自觉践行，又必须以法治环境为基础。法治对于政商关系而言，就是要用法治思维和方法来厘清政府权力与市场的边界，消除“没有原则的政治”与“没有道德的商业”， 将权力关进制度的笼子，加快政府职能转变和审批制度改革，推动法治政府、服务型政府和阳光政府的建设，确保政府权力运行和企业营商行为的法治化。
行政审判是解决行政争议的重要途径，是推动政府职能转变和法治政府建设的重要力量。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。丹东中院通过严格公正司法，监督、支持行政机关依法行政，妥善化解行政争议，保护市场主体的合法权益。一方面，通过行政审判，依法规制政府“亲而不清”的乱作为和对市场的不当干预，进一步强化对行政权力的监督和制约，防止政商之间“勾肩搭背”，克服权力和资本的异化；另一方面，通过行政审判，有效纠正政府“清而不亲”的懒政、怠政和不作为，杜绝政商之间“背对背”的疏远现象，切实转变行政机关工作作风，提高工作效率，促进政府与市场主体在相敬如宾的基础上各谋其职。
在行政审判过程中，丹东中院加强对行政纠纷的协调处理，特别是对于涉及市场主体的重大敏感案件，在依法审查行政行为合法性的基础上，联合相关行政部门共同开展矛盾化解工作，努力实现行政审判法律效果和社会效果的统一，有效促进政商关系的优化。对侵害市场主体合法权益的违法行政行为坚决予以纠正，判决行政机关依法承担相应责任。积极加强与行政机关的良性互动，通过召开座谈会、联席会议、协助行政机关开展法治培训、邀请行政机关观摩庭审等方式，建立和巩固行政审判工作沟通交流机制，对于在行政审判中发现的行政行为存在的突出或普遍性问题等，及时向有关行政机关通报和交流，帮助行政机关提升依法行政的意识和能力，助推法治政府建设。关注和研判地方经济社会发展形势，通过发布行政审判白皮书、提出司法建议等方式，充分发挥行政审判在社会治理中的规范和引导作用，更好地服务保障中心工作的依法推进，为推动“亲”“清”新型政商关系的构建提供法律支持。
四、开展专项活动，以规范司法行为助力优化营商环境
为深入学习贯彻习近平总书记关于“三个推进” 的重要指示，丹东中院在全市两级法院深入开展“规范司法行为、优化营商环境”专项活动，紧紧围绕社会各界反映强烈、制约丹东振兴发展的执法办案中存在的突出问题，进一步转变司法作风，规范司法行为，采取有效举措祛除执法办案“顽疾”，优化营商环境，提升司法公信力和全市法院整体形象，为全市振兴发展营造良好的法治环境。
在专项活动中，丹东中院依法打击破坏“开放兴边”战略实施的各类经济犯罪活动，重点打击偷税骗税、合同诈骗、非法吸收公共存款、集资诈骗、电信诈骗、传销、侵犯知识产权等犯罪行为，规范市场经济秩序，切实增强社会震慑效果和企业安全防范意识，全力创建稳定安全的公共环境。组建专业化商事审判团队，构建公正高效的商事审判机制，建立商事纠纷案件立案、调解、审判快速通道，依法制裁欺诈经营、恶意拖欠、逃废债务、行业垄断等违法违约行为，规范市场秩序，维护交易安全，全力创建公平正义的市场环境。依法保障重大项目建设，突出“以港兴市”战略的牵动力，加强辽宁自贸试验区建设、中蒙俄经济走廊建设、丹东口岸物流园、综合保税区建设及临港产业板块发展中发生的各类纠纷案件的立案、审判和执行工作，依法保障优质的生产要素资源有效集聚汇集，推进新能源汽车、智能仪器仪表、增压器等优势产业发展，使丹东的优势潜力充分释放，全力创建尊商重商的发展环境。全面规范司法行为，建立符合法官员额制改革目标和要求的审判权运行机制，健全绩效考核体系和审判责任追究机制，不断提高审判质效；全面推进司法公开，落实阳光司法各项措施，保障商事主体对审判执行工作的知情权、参与权和监督权，以公开促公正，全力创建行为规范的司法环境。
为保障专项活动取得扎实成效，丹东中院成立“规范司法行为、优化营商环境”专项活动领导小组，要求全市法院立足当前、着眼长远，结合司法实践中出现的新情况、新问题，在深入调研的基础上，积极探索、大胆实践，不断巩固和完善司法服务措施，为丹东振兴发展提供更加有力的司法保障。
五、延伸司法职能，加强对知识产权的司法保护力度
随着我国经济社会的迅速发展，加强知识产权保护、提高自主创新能力，已成为加快转变经济发展方式的内在要求。党的十八大明确提出“实施创新驱动发展战略”。2016年5月，党中央、国务院发布的《国家创新驱动发展战略纲要》明确要求，“充分发挥知识产权司法保护的主导作用，增强全民知识产权保护意识，强化知识产权制度对创新的基本保障作用”。加强知识产权保护已成为塑造良好营商环境的重要方面。
丹东中院认真贯彻落实党中央、国务院关于实施创新驱动发展的总体部署，全面落实最高人民法院制定的“司法主导、严格保护、分类施策、比例协调”的知识产权司法保护政策，紧紧围绕省委、市委创新驱动战略目标，适应形势任务变化的新要求，积极探索，勇于实践，不断加强对知识产权的司法保护力度，依法保障创新创业者合法权益，助推全市经济新一轮全面振兴发展和营商环境建设。一方面，充分发挥审判职能，依法审理侵犯商标权、著作权、专利权、商业秘密等知识产权纠纷案件，厘清知识产权权利边界，制止和打击侵权行为，有效保护权利人合法权益，鼓励和支持大众创业、万众创新，维护公平竞争的市场格局和经济秩序。另一方面，主动延伸司法职能，深入产学研单位开展专题调研，认真了解掌握科研单位和企业在知识产权司法保护中遇到的问题和需求。丹东市现有高新技术企业75家，全年受理发明专利申请621项，专利申请量位居全省前列 。为加强知识产权司法保护力度，促进企业自主创新，丹东中院和丹东市知识产权局、辽东学院及市内部分知名科技企业联合召开“丹东市知识产权司法保护基地成立暨知识产权日新闻发布会”，宣布成立丹东市知识产权司法保护基地，并出台了《关于推进科技创新 保护知识产权 优化营商环境的意见》，提出九项措施。这对于推动知识产权司法保护创新性发展，树立崇尚科学、保护知识产权的意识，营造鼓励知识创新和保护知识产权的法治环境，加强优化营商环境建设，促进全市创新驱动战略贯彻实施具有重要意义。
丹东中院以知识产权司法保护基地为平台，充分发挥司法保护知识产权的主导作用，不断提升司法保护能力，通过开展法律进企业、知识讲座、专题研讨等活动，大力宣传知识产权保护的法律法规和司法政策，提高知识产权主体的保护意识，推动产学研单位完善知识产权保护制度，帮助科研院所、企业单位在科研和生产经营中识别和合理规避风险，有效预防和减少知识产权侵权纠纷，实现司法保护与企业创新发展有效对接，使平等保护、全面保护、依法保护观念深入人心，形成保护知识产权、创新驱动发展、优化营商环境的良好社会氛围。
六、狠抓队伍建设，提高司法公信力和服务保障营商环境建设能力
加强队伍建设是实现公正司法的根本保证，也是服务保障营商环境建设的必然要求。近年来，全市法院公正司法水平有了较大幅度的提升，但与人民群众和市场主体的期待和要求相比仍有一定差距，特别是个别干警宗旨意识不牢、大局意识不强、廉洁自律不严、司法行为不规范等司法作风问题依然存在，给法治化营商环境建设带来了不利影响。
作风就是形象，作风就是力量，作风就是司法公信力。习近平总书记指出：作风问题本质上是党性问题。丹东中院清醒地认识到加强司法作风建设是建设过硬队伍的一项重大而紧迫的战略任务，作风建设任重道远，永远在路上。根据全市法院实际，确定了抓班子、带队伍、转作风、促工作、树形象的工作方向，目标就是持之以恒、驰而不息地坚持全面从严治党，推动队伍建设从“宽松软”走向“严紧硬”。就是要坚持问题导向，做到眼睛向内，破难补短、抓常抓长，在不断自我完善中实现作风转变、形象提升，营造风清气正的法院环境，为推动审判工作科学发展、促进公正司法、服务保障营商环境建设提供有力组织保证。
建设过硬领导班子，突出引领担当。针对巡视反馈问题，制定一个总体整改方案和三个专项整改方案，全面落实从严管党治党主体责任，牢固树立“四个意识”，认真贯彻“四个服从”原则，深入开展巡视整改回头看彻底肃清王珉等人恶劣影响、深刻汲取奚晓明违纪违法案件教训等专项整改活动，严守政治纪律和政治规矩。发挥好“一把手”把方向、谋全局、抓关键的作用，凝聚合力；班子成员切实增强全局意识、协作意识，强化对全市法院工作组织领导。
加强法院党的建设，树立新风正气。着力解决党的建设缺失，党员管理弱化问题，强化纪律作风整顿，在全市法院持续开展“忠诚、干净、担当”主题实践活动和“正思想、挺纪律、严规矩、强作风、树形象”纪律作风教育整顿，通过审务督查、通报警示、督促整改，干警纪律观念明显增强。深入开展“两学一做”学习教育，开展法院文化建设，加强法治宣传，严格落实“三同步” 原则，通过新闻发布会集中发布优化营商环境、保护知识产权、开展春季执行会战、禁毒专项斗争等工作情况，传播法治好声音、传递法治正能量。
坚持从严管理队伍，强化遵规守纪。落实管党治党主体责任，将纪律和规矩挺在前面，召开全市法院党风廉政建设和反腐败工作会议，签订党风廉政建设责任状，下发工作要点，明确职责分工，做到常抓不懈，强化执纪问责。持续抓好作风养成教育，着力纠正“六难三案” 等司法作风问题，营造纪律严明、务实高效、清正廉洁的工作氛围，两级法院干警的精神面貌焕然一新，工作作风明显改善，在全市引起良好反响。
通过抓班子、带队伍、促工作，审判质效明显提高，司法公信力和人民群众满意度进一步提升，推动了全市经济社会新一轮全面振兴发展。市委对市中院党组履行全面从严治党主体责任情况进行严格检查后，给予高度评价。市委书记批示：市法院能够着眼全市工作大局，紧紧围绕市委决策，找准位置，狠抓落实，体现出较强的政治意识和责任意识，值得充分肯定，全市各地区各部门都应保持这种雷厉风行抓落实的作风，切实将市委决策部署落实到位，抓出成效。人民法院报、中国法院网、辽宁法制报等诸多媒体对丹东审判工作和队伍建设成果做了广泛报道，得到了社会的普遍赞誉。
今年是辽宁省优化营商环境建设年。加强营商环境建设，关键是要走法治化的道路，维护公平交易和自由竞争秩序，使市场在资源配置中起决定性作用。充分发挥司法职能,为营商环境建设提供有力司法服务和保障,是时代赋予人民法院的历史使命。人民法院必须坚持服务大局，始终把法院各项工作置于党的绝对领导之下，深入贯彻落实最高人民法院部署和要求，主动把握和适应经济发展新常态，加强公正司法,深化司法改革,不断满足市场主体的司法需求, 切实解决影响营商环境的短板软肋，为营造稳定公开透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制提供有力司法服务和保障。本文结合丹东中院工作实际，详细阐述了法院在推进法治化营商环境建设中发挥的重要作用，以期为人民法院更好地服务保障营商环境建设提供借鉴与参考。
（作者单位：辽宁省丹东市中级人民法院）